Eindverslag Commissie Dutroux – april 1997
"De drama's die de slachtoffers meemaakten moeten leiden tot een grondige hervorming van het strafrechtelijk systeem anders was al dat leed zinloos geweest. De verantwoordelijkheid van het parlement staat hier ten volle op het spel."
Dit citaat uit het eindverslag van de Commissie Dutroux maakt het belang van de justitiehervorming duidelijk. Zeventien jaar na de Dutroux-affaire en dertig jaar na de aanslagen door de Bende van Nijvel, legt de Regering Di Rupo definitief de contouren vast van het vernieuwde gerechtelijke landschap.
Deze fundamentele hervorming van de derde macht in ons land, kan worden samengevat in drie grote pijlers:
- Schaalvergroting, waarbij de 27 gerechtelijke arrondissementen worden teruggebracht tot 12 nieuwe gerechtelijke arrondissementen
- Mobiliteit, waardoor magistraten flexibeler kunnen worden ingezet in functie van de noden en behoeften
- Beheer, waardoor de rechterlijke macht op basis van een resultaatverbintenis zelf verantwoordelijk wordt voor het beheer van budget en personeel
Deze drie pijlers werden in verschillende wetsontwerpen gegoten door minister van Justitie Annemie Turtelboom. De eerste twee pijlers van de hervorming werden in een ontwerp gegoten dat op 31 mei 2013 in 2de lezing werd goedgekeurd door de Ministerraad en ondertussen werd overgemaakt aan het parlement voor behandeling.
Het tweede wetsontwerp, met betrekking tot het beheer van de Rechterlijke Orde, werd vandaag voor het eerst voorgelegd aan de ministerraad en goedgekeurd. Dit ontwerp zal nu voor advies worden overgemaakt aan de Raad van State.
We vatten de krachtlijnen van het eerste geïntegreerde wetsontwerp nog even samen, om daarna uitgebreid in te gaan op het tweede en finale wetsontwerp over het "beheer van de Rechterlijke Orde."
1. Arrondissementen
In navolging van de politiehervorming wordt het gerechtelijk landschap hertekend. De 27 arrondissementen worden samengevoegd tot 12 grotere arrondissementen. De politiehervorming heeft aangetoond dat schaalvergroting voordelen oplevert op vlak van beheer, personeel, budget, interne specialisatie en dienstverlening aan de burger.
Deze nieuwe gerechtelijke arrondissementen worden georiënteerd op het bestaande administratieve niveau van de provincies, waardoor geen nieuwe structuren worden gecreëerd. Wel wordt rekening gehouden met de specifieke kenmerken van Brussel en Eupen, waardoor 12 gerechtelijke arrondissementen overblijven: de 10 provincies + Brussel en Eupen.
Deze grotere arrondissementen hebben een aantal voordelen, zowel voor de Rechterlijke orde als voor de burger:
- Arrondissementen zullen samenvallen met de provinciegrenzen, waardoor het strafvervolgingsbeleid in heel de provincie uniform zal worden, met respect voor de specificiteiten van stedelijke en landelijke gebieden
- De aansturing en coördinatie zal gebeuren vanop één plaats, in de meerderheid van de gevallen vanuit de provinciehoofdplaats
- De korpsen zullen efficiënter kunnen bestuurd worden, doordat het aantal mandaten afneemt, de korpsoversten een grotere verantwoordelijkheid krijgen en ruimte krijgen om zich te specialiseren in management
- Gerechtelijke achterstand zal sneller kunnen worden weggewerkt door een efficiëntere inzet van middelen, waardoor de doorlooptijden zullen dalen
- Betere samenwerkingsmogelijkheden tussen kleine en middelgrote entiteiten
Enkele concrete voorbeelden:
In het nieuwe gerechtelijke arrondissement Limburg, dat vandaag bestaat uit de arrondissementen Hasselt en Tongeren, zullen deze twee kleinere arrondissementen kunnen profiteren van het feit dat ze een groot arrondissement worden:
- Kantoormateriaal zal zelf besteld kunnen worden, waardoor kort op de bal kan gespeeld worden en materiaal besteld kan worden in functie van de lokale noden
- Hasselt en Tongeren kunnen onderling afspreken wie zich in welke zaken specialiseert. Bijvoorbeeld milieuzaken in Tongeren, financiële dossiers in Hasselt. Op die manier worden beide arrondissementen niet langer verplicht alle soorten experts in huis te hebben, wat moeilijk is gezien het beperkte aantal magistraten waarover ze beschikken
2. Mobiliteit en specialisatie
Magistraten zullen worden benoemd op niveau van het nieuwe gerechtelijk arrondissement. Doordat de arrondissementen groter worden, worden de magistraten op een grotere schaal benoemd en kunnen ze in heel de provincie worden ingezet.
De korpschefs hebben bijgevolg meer mogelijkheden om incidentele (ziekte, zwangerschapsverlof, verlof, …) of structurele behoeftewijzingen inzake personeel op te vangen. Heel wat rechtbanken, zeker de kleinere rechtbanken, hebben immers een beperkt aantal magistraten, waardoor ze snel in de problemen komen wanneer iemand uitvalt wegens ziekte of halftijds gaat werken.
Daarnaast krijgen de korpschefs hierdoor ruimte om magistraten aan te duiden die zich specialiseren in bepaalde materies. Via het zogenaamde zaakverdelingsreglement zullen de verschillende afdelingen onderling kunnen afspreken wie zich in welke materie specialiseert.
Deze grotere mobiliteit en ruimte voor specialisatie heeft een aantal voordelen, zowel voor de Rechterlijke orde als voor de burger:
- Door personeelsproblemen snel op te vangen, kunnen vertragingen en bijgevolg achterstanden vermeden worden, wat de dienstverlening aan de burger ten goede komt
- Meer mobiliteit creëert ruimte voor specialisatie. Niet elke afdeling moet elk soort expertise in huis hebben. Via het zaakverdelingsreglement wordt afgesproken wie zich in welke materie specialiseert. De gespecialiseerde magistraten kunnen in heel de provincie dossiers opvolgen en behandelen
Wat concrete voorbeelden:
In het nieuw gerechtelijk arrondissement zullen de verschillende afdelingen zich kunnen specialiseren
- In de provincie Antwerpen, kan het arrondissement Antwerpen zich specialiseren in douanezaken, Mechelen in Ruimtelijke Ordening, Turnhout in Milieuzaken. In praktijk hadden de parketten Mechelen en Turnhout al een gelijkaardige afspraak, maar moest op het moment dat de zaak werd doorgestuurd naar de bodemrechter, de territoriaal bevoegde rechter het dossier overnemen. Met de invoering van het zaakverdelingsreglement zullen alle zaken vanaf het onderzoek tot en met het vonnis op een en dezelfde plaats kunnen behandeld worden
- In de provincie Oost-Vlaanderen hebben ze een soortgelijke afspraak. Het parket van Dendermonde volgt alle zaken met betrekking tot hormonenhandel en informaticacriminaliteit op, het parket van Gent volgt alle zaken met betrekking tot milieumisdrijven.
- In het ressort Gent reist een magistraat rond om alle milieuzaken voor zijn rekening te nemen
3. Beheer
Eindverslag Commissie Dutroux – april 1997
"Korpschefs dragen een belangrijke verantwoordelijkheid in de organisatie van hun dienst. Ze oefenen toezicht uit op het korps en waken over de kwaliteit van het geleverde werk. De Commissie Dutroux pleit ervoor dat de korpschefs een enveloppe van werkingsmiddelen zouden krijgen toegekend, op grond van een evaluatie van de behoeften en prioriteiten."
De Rechterlijke Macht is onafhankelijk in haar uitspraken, maar hangt wat betreft de organisatie van haar personeel en middelen af van de Minister van Justitie. Door de jaren heen werd alles in wetten en KB's vastgelegd, waardoor de Rechterlijke Orde vandaag een rigide structuur kent zonder flexibiliteit en bijgevolg moeilijk kan inspelen op veranderende omstandigheden.
Deze rigide structuur heeft een effect op de dienstverlening aan de burger, die in het gedrang komt doordat bijvoorbeeld de gerechtelijke achterstand steeds verder oploopt. Om dit te ondervangen, is het van belang dat de Rechterlijke Orde zelf kan beslissen over de inzet van personeel en middelen en zo flexibel kan inspelen op veranderende omstandigheden en onverwachte situaties.
Het derde luik van de Justitiehervorming realiseert dit.
De nieuwe beheersstructuur van Justitie
De Rechterlijke Orde krijgt meer autonomie en verantwoordelijkheid. In de beheersdomeinen zal een beheersovereenkomst met resultaatverbintenis de objectieve graadmeter worden op basis waarvan personeel en middelen worden toegekend.
Om dit mogelijk te maken, creëert de justitiehervorming drie nieuwe organen, die de spil zullen worden in de nieuwe structuur. Deze organen zullen verantwoordelijk worden voor de verdeling van de middelen over de lokale entiteiten binnen de Rechterlijke Orde.
De Minister van Justitie zal in overleg met deze drie organen het kader uitzetten waarbinnen de Rechterlijke Orde kan opereren. Het kader zelf zal via beheersplannen worden ingevuld door de Rechterlijke Orde.
De nieuwe organen, hun samenstelling en opdracht:
· Het College van het Openbaar Ministerie
(5 Procureurs-generaal, 3 leden van de Raad van Procureurs des Konings, 1 lid van de Raad voor Arbeids Auditeurs, 1 Federale Procureur)
Het College van het OM wordt bevoegd voor het beheer van het OM en zal een andere samenstelling hebben dan het bestaande College van Procureurs-Generaal. Het college van PG's blijft bestaan en blijft verantwoordelijk voor het uitzetten van het strafrechtelijk beleid.
Het College van het OM zal integrale kwaliteit nastreven op het vlak van communicatie, kennisbeheer, kwaliteit, werkprocessen, informatisering, strategisch personeelsbeleid, statistiek, werklastmeting en werklastverdeling teneinde bij te dragen aan een toegankelijke, onafhankelijke, tijdige en kwaliteitsvolle rechtshandhaving.
Het College van het OM kan dwingende richtlijnen en aanbevelingen geven aan de directiecomités die de lokale entiteiten vertegenwoordigen.
Het College neemt beslissingen bij meerderheid, met minstens 1 stem in elke taalrol. Het College wordt paritair samengesteld.
Het College van het OM zal de beschikbare middelen verdelen over de parketten op basis van de beheersplannen die de directiecomités van deze lokale entiteiten opstellen.
· Het College van Hoven en Rechtbanken
(3 Eerste Voorzitters Hoven van Beroep, 1 Eerste Voorzitter Arbeidshof, 2 Voorzitters Eerste Aanleg, 1 Voorzitter Koophandel, 1 Voorzitter Arbeidsrechtbank, 1 Voorzitter Vrede- en Politierechtbank)
Het College van Hoven en Rechtbanken zal maatregelen nemen die een toegankelijke onafhankelijke, tijdige en kwaliteitsvolle rechtspraak verzekeren door het organiseren van onder meer communicatie, kennisbeheer, kwaliteit, werkprocessen, informatisering, het strategisch personeelsbeleid, de statistiek, de werklastmeting en werklastverdeling.
Het College van Hoven en Rechtbanken kan dwingende richtlijnen en aanbevelingen geven aan de directiecomités die de lokale entiteiten vertegenwoordigen.
De Voorzitter van het College wordt verkozen voor 2,5 jaar uit de leden van het College. Het College neemt beslissingen bij meerderheid, met minstens 1 stem in elke taalrol. Het College wordt paritair samengesteld.
Het College van de Zetel zal de beschikbare middelen verdelen over de Hoven en Rechtbanken op basis van de beheersplannen die de directiecomités van deze lokale entiteiten opstellen.
· Cassatie
(Eerste Voorzitter, Kamervoorzitter, Procureur-Generaal, Eerste advocaat-generaal, hoofdgriffier, hoofdsecretaris)
Cassatie, het hoogste rechtscollege in ons land, controleert of alle vormvereisten en rechtsregels correct werden toegepast of geïnterpreteerd. Cassatie maakt daardoor geen deel uit van het College van de Zetel of het College van het Openbaar Ministerie.
Bijgevolg moet het Hof van Cassatie rechtstreeks onderhandelen met de Minister van Justitie over personeel en middelen. Cassatie moet, in tegenstelling tot het College van het OM en het College van de Zetel, niet verder onderhandelen met lokale entiteiten over hoe de beschikbare middelen zullen verdeeld worden.
Beheersovereenkomsten en beheersplannen
De Minister van Justitie sluit een beheersovereenkomst af met elk van deze drie organen. Aan deze beheersovereenkomst wordt een resultaatverbintenis verbonden op basis waarvan personeel en middelen worden toegekend.
De organen zullen met de minister moeten onderhandelen over de middelen die ze vragen en zullen moeten verantwoorden op welke manier deze middelen zullen worden aangewend. Op die manier krijgt de Rechterlijke Orde niet alleen meer autonomie, zoals ze zelf vragen, maar krijgen ze ook meer verantwoordelijkheid.
Binnen de verkregen enveloppe is het daarna aan de beheerorganen zelf om, in overleg met de lokale entiteiten, te bepalen hoe deze middelen worden verdeeld over de verschillende afdelingen binnen de Rechterlijke Orde. Deze verdeling zal gebeuren op basis van een beheersplan dat de lokale entiteiten moeten opstellen en voorleggen aan de Colleges. De lokale entiteiten worden aangestuurd door een directiecomité dat is samengesteld uit een aantal personen. De directiecomités moeten een beslissing nemen bij consensus. Slagen ze hier niet in, beslist de korpschef.
Controle
Op basis van de beheersplannen die de lokale entiteiten opstellen, zal het bevoegde College evalueren of de doelstellingen gehaald worden en de toegekende middelen moeten worden aangepast. De Colleges moeten op hun beurt verantwoording afleggen aan de minister. Deze verantwoording gebeurt via de beheersovereenkomst met bijhorende resultaatverbintenis, die jaarlijks geëvalueerd wordt.
De Colleges zullen elk een cel "Interne Audit" krijgen die verantwoordelijk wordt voor het begeleiden en controleren van de beheermethodes en het feit of de onderrichtingen van het College correct werden nageleefd. Deze cel "Interne Audit" zal niet bevolkt worden door magistraten, maar door speciaal opgeleide personen.
Elk jaar zullen zowel de colleges als de lokale entiteiten een werkingsverslag moeten afleveren. De rekeningen worden gecontroleerd door het Rekenhof en twee regeringscommissarissen (FOD Justitie en FOD Budget & Begroting) zullen worden aangesteld om alles te evalueren en te controleren.
Deze nieuwe manier van aansturen heeft een aantal voordelen, zowel voor de Rechterlijke orde als voor de burger:
- De Rechterlijke Orde zal zelf prioriteiten naar voor kunnen schuiven en het beleid aanpassen aan de reële noden op het terrein
- Lokale entiteiten kunnen zelf hun HR-beleid voeren en beslissen hoeveel magistraten ze inzetten voor welk soort van werk
- Afdelingsvoorzitters zullen proactief hun entiteit kunnen organiseren, bijvoorbeeld om grote processen op zo'n manier te organiseren dat de rest van het werk niet in het gedrang komt
Wat concrete voorbeelden:
- Antwerpen ziet het aantal jeugdzaken toenemen. Willen ze een extra jeugdrechter aanstellen om deze zaken te behandelen, zodat de gerechtelijke achterstand niet oploopt, moeten ze de minister vragen het bijzonder reglement aan te passen via KB. In de toekomst zullen de lokale entiteiten dit autonoom kunnen beslissen, zonder dat daarvoor de minister moet geconsulteerd worden of een KB moet worden aangepast
- Wanneer grote processen plaatsvinden, zoals het L&H-proces in Gent, moet vandaag de minister ingeschakeld worden om aangepaste maatregelen te nemen opdat het proces kan plaatsvinden zonder dat de rechtbank volledig verlamd wordt.
In de toekomst zullen de lokale entiteiten dit zelf kunnen organiseren binnen hun beschikbare enveloppe.
4. Conclusie
De justitiehervorming wordt met de goedkeuring van dit finale wetsontwerp effectief realiteit. Ons gerechtelijk landschap zal er niet alleen anders uitzien, met minder arrondissementen en minder lokale verantwoordelijken, maar zal ook flexibeler worden waardoor de dienstverlening aan de burger eindelijk de prioriteit krijgt die het verdient.
Bovendien zullen de gerechtelijke achterstand, de efficiëntie en de kwaliteit van de dienstverlening worden meegenomen in de evaluaties die de entiteiten moeten ondergaan en waar in functie van het resultaat budget en personeel zal worden toegewezen.
Door te werken met beheersplannen zal de Rechterlijke Orde voor het eerst op een objectieve manier kunnen worden afgerekend op performantie. Justitie zet zo definitief de stap naar de 21ste eeuw.
Meer informatie
Margaux Donckier
Woordvoerster
Minister van Justitie
Annemie Turtelboom
Tel.: 02 542 80 55
Gsm: 0478 32 47 97
margaux.donckier@just.fgov.be